一、基本情况
素有“天然温室”之称的云南省元谋县，季节性缺水尤为突出，直接影响了社会和谐稳定和经济可持续发展。云南省委、省政府积极适应水权制度改革，强力推进农田水利改革，破解元谋县水利发展难题，助推高原特色农业现代化发展。2016年在元谋县立项建设元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目，该项目被同时列为财政部第三批政府和社会合作示范项目。元谋县委、县政府紧紧围绕“先建机制、后建工程”的总体要求，认真开展机制建设，组织工程实施，收到较好成效。
当时，元谋大型灌区项目区内水利设施主要存在以下问题：原水池和供水干管道因搭水灌片太多，经常出现争水扯皮等问题；原供水干管分水口间距较长，支管、滴灌管不配套，无法满足农田灌溉的供水要求；丙间大沟10天左右供一次水，供水间隔时间长，水池蓄水容积小，无法满足项目区灌溉用水，需要新架设一条主管从丙间水库引水至中屯水池，中途从主管分到大空项目区。
二、实施内容
（一）改革思路
元谋县按照“先建机制，后建工程”的改革发展思路，以农业水价综合改革为牵引，以大型灌区为载体，以体制机制创新为动力，以灌区建设、高原特色农业现代化为重点，在坚持农民主体地位的基础上更大范围、更深程度引入社会资本，基本形成与高原特色农业现代化和农村经济跨越发展相适应的农田水利投入、建设、运营、管理机制，为元谋高原特色现代农业发展提供坚强的支撑和保障，促进改革向纵深拓展。
（二）机制建设情况
按照“先建机制、后建工程”的总体要求，元谋县于2016年12月完成了六项机制的建立工作，并出台了相关政策措施。一是初始水权分配机制，按每亩承包地353.9m³的用水量确权颁证到户（图1）；二是水价形成机制， 2017年12月29日召开了全县水利工程供水价格调整听证会，完成全县水利工程供水价格调整，大型灌区执行分类水价，原水水价从0.08元/m³调整到经济作物0.15元/ m³、粮食作物0.12元/m³；三是农业节水激励和精准补贴机制，设置了节水奖励和精准补贴基金池1000万元，并纳入县级财政中长期财政预算，项目区采取超定额累进加价收取水费，对节水农户的奖励和水稻种植户的精准补贴出台了相关政策；四是引入社会资本参与建设和运行机制，项目公司运行良好，已召开董事会将SPV公司转为运营公司，并对一期工程（1.53万亩）项目区开始了试运行；五是群众参与机制，通过组建元谋县大型灌区用水专业合作社，认购筹资2725.96万元入股项目公司，参与项目的建设、管理和运营，最低收益率4.95%；六是工程管护机制，按照“谁投资、谁所有”的原则明晰工程产权，建立三级管护机制。
图1 发放水权证
（三）工程投资情况
2016年，元谋县立项建设元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目，以PPP（公私合营模式）方式建设，以招商比选的方式确定合作企业为大禹节水公司。工程总投资30778.52万元, 其中政府投资12012.56万元，引入社会资本14695.96万元，群众自筹自建4070万元。工程由取水工程、输水工程、配水工程、田间工程等4部分组成，分四期建设完成。
三、主要经验和做法
（一）加强组织领导，落实工作责任
成立了项目建设领导小组，负责项目的总体协调领导；成立了以县级领导为指挥长的项目建设指挥部，负责项目推进过程中的协调服务工作，保障项目顺利推进。制定下发《元谋大型灌区高效节水灌溉项目建设工作方案及宣传培训方案》，明确各部门的职责分工，对相关工作进行了安排和部署，县委书记围绕农田水利改革工作进行授课并作重要讲话。
（二）加大宣传力度，营造良好氛围
通过在全县范围内开展培训、发放宣传册、播放宣传片等方式大力宣传高效节水农业，为项目的顺利推进和改革机制的推广打下了坚实的基础。全县共召开宣传培训会147场次2.77万人次，发放宣传册1.45万册，制作完成一部宣传片在元谋电视台滚动播出。
（三）健全工作制度，做好服务保障
一是为保证项目的顺利实施，省、州确定了项目推进的督查指导机制，不定期对施工安全和工程质量进行督查指导。二是政企双方建立了项目推进的周联席会议制度，专题研究项目推进相关工作，协商解决项目推进过程中的困难和问题。三是实行工程推进周报告制度，指挥部按周向省、州、县通报工程进展情况。
（四）总结改革经验，强化示范引领
一是逐步加大宣传推广力度。计划制作灌区文献片和宣传画，正在组织县级评审。二是打造高效节水灌溉精品展示区，新建运营管理中心，配套水权交易中心、灌溉试验站、自动化灌溉系统、水肥一体化系统和农产品质量安全可追溯系统等。
四、实施效果及效益
（一）破解了社会资本“不敢进、不愿进”的难题
一是政府和群众参与投资，减少企业投入成本。二是政府投资完全让利，降低了企业的运营成本，群众利益得到保证在降低企业运行成本的同时，确保了合作社群众投资最低回报率为4.95%。三是建立政府与投资企业的风险共担机制，在企业自负盈亏的基础上，通过确定保底水量2900万m³，保障了企业的合理收益。
（二）实施了农民用水合作社“三项权益”改革
一是把项目区初始水权分配到村、到农民用水合作社、到户，并确权办证。二是合作社的社员可以通过股份认购取得合作社股权，参与工程建设、管理和运营，并按最低4.95%获得收益。三是参与水利工程产权制度改革，根据投入比例明晰工程产权。
（三）实现了农业的“节水增效”
通过高效节水灌溉项目的实施，取得了农业生产“四省、两增、两提高、两促进”的成效，促进了农业产业转型升级。（四省：一省水，用水量从原漫灌平均每亩600～800m³降到了180～240m³图（2）；二省肥，每亩同比减少用肥25％～30％；三省时，原来农田灌溉需用2d左右的时间，现在群众随时可按农作物生长需求24h充值刷卡取水（图3）；四省工，每亩同比减少用工30%。两增：项目区增产率达26.6%，增收率达17.4%。两提高：提高了供水保证率，灌溉保证率提高达75%以上，提高了群众的节约用水意识；两促进：促进农村经济发展，促进农民增收致富。）
图2 主管道节水
图3 刷卡放水灌溉
五、意见和建议
（一）改革要结合地情实际
水价改革要根据从全县气候条件、水资源情况、作物产值等实际情况出发，科学合理制定符合本县实际的水价。元谋县干旱缺水，以高附加值的经济作物种植为主，水价提高后用水成本也仅占种植成本3%左右，农户就容易接受。
（二）改革要结合工程建设
水价改革必须把原来的“按亩配方”转变为“精准计量”，以工程建设提高供水保证率和水资源利用率。元谋县选择了高效节水灌溉工程，实现了水源到田间用管道全封闭供水，用智能水表精准计量，供水保证率和水资源利用率均提高到90%以上。
（三）改革要结合机制建设
首先是解决“谁来建、谁来管”的问题，引入社会资本进行建设和运营就是一条比较好的路子，政府在特殊年份给予一定缺口补助，企业在运营过程中自负盈亏，保证了水利工程良性运行。其次要配套水价形成、水权分配和节奖超罚的相关制度，积极鼓励节约用水。再次是群众要参与到建设、管理和维护中来，协助运营公司做好项目的长期稳定运行。