一、项目背景

常熟市由于农村污水收集系统并未建立，村民生活污废水直排河道，河道污染现象严重。常熟市农村生活污水排放量较少且排放点较分散，若采用集中式处理，管网铺设成本高，运行成本也较高；由政府投入建设，由于农村生活污水治理涉及面广，地域宽泛，容易造成投入不均，且投入建设完工后，还要再寻找相应的维护和管理服务机构，存在一定的脱节。解决好常熟市农村生活治理问题，不仅能改善常熟市水环境质量，而且能为农村生活污水治理提供新思路，并起到示范推广作用。

二、构建合同节水商业模式

（一）合同节水商业模式

2015年，常熟市在全国首推农村分散式污水治理PPP项目。常熟市政府将常熟市的生活污水收集治理打包，以企业运作、PPP合作、政府购买服务的方式进行污水收集治理装置的建设、运营。采用合同节水管理模式，引入社会资金和先进治理技术，政府财政购买服务，推进生活污水治理，提升水环境质量。

项目合同节水模式为节水效果保证型，主要内容为农户、公建、公厕的污水管网改造、污水处理设施、尾水排放系统、远程监控信息系统以及绿化围栏等配套设施的建设与安装，以及项目建设完成后的设备运营维护和更新工作等。企业与政府成立项目公司，由项目公司负责设施建设、运营，完工后特许经营期25年，特许经营期结束后项目公司无偿将设施移交给当地政府。经营期内，项目的污水处理服务费单价为1980元/户·年，常熟市水务局按季度考核支付。

（二）项目实践举措

常熟市农村分散式生活污水治理项目分为三期。

一期PPP项目：投资约1.7亿元，2015年9月开工， 2017年3月完工，2017年4月1日进入商业运营期，由常熟中车水务有限公司负责建设、运营。建设范围为常熟市虞山镇、古里镇、沙家浜镇、碧溪新区、梅李镇、海虞镇、辛庄镇、董浜镇、支塘镇、尚湖镇、虞山尚湖旅游度假区，涉及547个村庄、13630户，设备套数6209台（其中1吨6083台，2吨38台，5吨37台，10吨51台），日处理规模6854t/d。

二期PPP项目：2017年4月开工， 2018年3月完工，2018年4月1日进入商业运营期。二期PPP项目分为两个标段实施，第一标段投资约1.7亿元，由常熟中车村镇水务有限公司负责建设、运营，范围为虞山镇、海虞镇、沙家浜镇、尚湖镇、辛庄镇、古里镇、董浜镇、碧溪新区8个镇，涉及383个村庄、8210户，设备套数为3526套（其中1吨3395台， 2吨72台，5吨28台，10吨31台），日处理量为3989t/d。第二标段投资约1.65亿元，由常熟首创农村污水处理有限公司负责建设、运营，建设范围为董浜镇、支塘镇、碧溪新区、梅李镇、古里镇，涉及258个村庄、6706户，设备套数为1721套（其中1吨1271台，2吨145台，3吨116台，4吨63台，6吨80台，8吨10台，9吨28台，10吨5台，20吨3台），日处理规模为3083t/d。

三期PPP项目：2019年10月开工，目前还未完工，由常熟中车环保水务有限公司负责建设，范围为常熟市下辖的十一个镇（街道）：莫城街道、常福街道、董浜镇、碧溪新区、古里镇、海虞镇、梅李镇、沙家浜镇、尚湖镇、辛庄镇、支塘镇，涉及 449 个村庄、13587 户，设计规模为4397.34t/d，见图1—图4。

图1  远程监控平台

图2  分散式污水治理乡村俯瞰图

图3  1吨设备

图4  10吨设备

（三）污水处理工艺

将农村出户的厨房和卫生间的生活污水经污水管网收集到分散式污水处理设施——净化槽，污水在净化槽内经过生物接触氧化处理工艺处理达标后就近排放到河道、湖泊、池塘、农田等处，实现水体的再循环和回用。

由于生活污水经处理后达标排放，可用于农田灌溉、园林绿化、工业，以及改善湖泊、池塘、沼泽地，增加了河水流量和鱼类养殖用水等。因此，污水处理设施的处理量基本上就是节水量，一期、二期项目已投入运营污水处理设施的日处理能力为13926吨，日节水能力13926m3，全年可节水约508万m3。2019年生活污水实际处理量60.81万t，实际节水60.81万t，减少化学需氧量（COD）排放129.83t，见图5—图7。

图5  小型净化槽

图6  中型净化槽

图7  净化槽产品结构及工艺流程图

三、合同节水三方共赢

本项目采用合同节水管理模式，政府和社会主体建立了“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，达到共赢目的。项目从“融资-设计-建设-运维”都是由项目公司负责组织实施，项目建设期1年，特许经营期25年，项目生命周期内，项目公司需保证设施正常运行和完好率，避免了项目建设、运维由两家公司实施带来的责任划分不明确、互相推诿的情况发生，减少了项目管理压力。

图8  设施巡检

为提升监管效能，2016年11月，常熟市在全国首推农村分散式污水处理设施第三方监管服务，制定设施现场检查技术规程和评判标准（35项综合评判法），采购农村分散式污水治理第三方监管服务，委托第三方机构进行设施状态检查和水质检测，督促运维单位提高运行维护质量，保障设施的完好和正常运行。2018年总共检测设施13378套次，抽检水样5266套，设施整体完好率为97.8%，正常运转率为93.4%，2019年一共检测设施23665套次，抽检水样4837套，设施整体完好率为97.3%，正常运转率为96.8%，见图8、图9。项目投运以来，设施运行稳定，出水水质良好，取得了良好的社会效益和生态效益，加快了美丽乡村建设的步伐，收获了一系列荣誉，得到了多方认可，成为全国农村分散式处理项目的示范工程。

图9  水质检测

常熟农村分散式污水处理PPP（公司合营模式）项目是推进合同节水管理实施的成功案例，实现了政府、用户和企业的三方共赢。

四、主要经验和做法

1.构建“政府购买服务、企业一体化运作、委托第三方监管”工作机制，实现了用户、节水服务企业、政府三方共赢。一是项目公司进行融资、设计、建设、运营，政府购买服务，第三方监管，政府进行考核，考核结果作为项目服务费支付依据，保障了分散式污水处理设施运行效果，改善了城乡水环境。二是有利于促进污水治理技术的提高和推广。合同节水管理模式要求企业系统集成污水治理技术、产品和工艺，水质效果达到后才能获得收益，只有掌握先进污水治理技术、具备较高综合实力的企业才有可能在竞争中取得成功，从而为大规模运用市场机制推动先进污水治理技术与产品发展提供了空间。三是缓解了政府部门的压力。由于合同节水管理模式由企业提供全方位系统服务，为创造政府引导、市场主导、全民节水减排的良好环境提供了坚实基础。

2.创新监管机制，通过政府购买服务，委托第三方机构为常熟市农村分散式污水治理提供技术支撑，监管并阶段性评价运营单位及设施运行状况，协助采购专业检测单位，选定水质抽检设施和检测指标，倒逼节水服务企业加强运维管理，提高水质，促进运维监管双提升。

3.常熟市水务局从项目运行的实际出发，合理设定考核指标，制定了《常熟市农村分散式污水处理设施运行管理考核办法（试行）》，根据设施进出水水质检测和第三方监管评价，每季度对设施运行管理单位进行考核，考核结果作为项目服务费的支付依据，进一步保障了分散式污水处理设施运行效果，切实改善了农村人居环境和周边环境。