为贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，2014年，水利部从如何实现政府与市场两手发力、更加有效发挥市场作用推动节水的角度出发，创造性提出了合同节水管理商业模式；同年，水利部综合事业局选取河北工程大学为公共机构试点、天津护仓河为水环境治理领域试点，开展试点实践探索，取得显著成效，节水服务企业取得一定收益，用水户和节水服务企业实现双赢。
2016年，“合同节水管理”首次纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；水利部等相关部门积极探索，在理论创新和实践检验的基础上，国家发展改革委、水利部、税务总局联合印发了《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》。
此后，合同节水管理技术标准体系框架初步搭建，创新理念逐渐被社会接受，节水服务企业参与积极性不断提升，合同节水成为赋能新质生产力发展的关键内容。但目前仍存在财税优惠政策不落地、会计核算规定不明确等问题，使得部分地方在合同节水管理项目落地和实施中遇到一定障碍，亟待出台配套政策，助力节水产业发展。
政策制度和实践探索
2023年7月，水利部联合国家发展改革委、财政部等九部门联合印发《关于推广合同节水管理的若干措施》（以下简称《若干措施》），提出激发合同节水管理市场活力、强化合同节水管理技术支撑、提升节水服务企业能力、加强财税金融支持、做好合同节水管理组织实施等5方面共15项措施，为推广合同节水管理提供有力支撑，为推动节水创新链、产业链、资金链、政策链融合发展创造了有利条件，成为发展节水产业的重要抓手。2024年3月，国务院公布《节约用水条例》，并于5月1日起正式施行，其中第四十条明确指出“国家鼓励发展社会化、专业化、规范化的节水服务产业，支持节水服务机构创新节水服务模式，开展节水咨询、设计、检测、计量、技术改造、运行管理、产品认证等服务，引导和推动节水服务机构与用水单位或者个人签订节水管理合同，提供节水服务并以节水效益分享等方式获得合理收益。”合同节水管理被纳入我国首部节约用水行政法规，在立法层面、行政层面进一步强化了合同节水管理的重要性。为推进水利领域“两手发力”工作，水利部联合有关金融机构出台《关于金融支持节水产业高质量发展的指导意见》《关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》等一系列金融政策，明确通过延长贷款期限、优惠贷款利率、降低资本金比例、授信审批绿色通道等金融政策支持不同领域的合同节水管理项目，填补绿色金融支持合同节水管理的政策空白。2019年，江苏率先出台“节水贷”融资服务政策，开启金融支持节水项目点对点服务模式，截至目前，福建、浙江、上海、山东、河北等23个省份陆续推出了“节水贷”服务，共为节水项目提供2000多亿元贷款。为鼓励和推广合同节水管理，部分地区对合同节水管理实施财政奖补激励。据调查，北京、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、宁夏等十几个省份对合同节水管理项目落实了地方奖励、补贴政策。其中上海、江苏、江西、湖北、广东、贵州、陕西等7个省（直辖市）对合同节水管理项目实行了奖补政策；江苏、浙江、安徽、宁夏等4个省（自治区）对合同节水管理项目实行了激励政策。
2022年起，水利部把各省（自治区、直辖市）合同节水管理工作推动情况纳入最严格水资源管理制度考核，将合同节水管理项目签约实施数量、合同节水管理政策文件发布等作为省考核市、市考核县的依据。同时，落实水资源消耗总量和强度双控制度，加强计划用水和用水定额管理，每年采取“四不两直”方式开展节约用水管理现场监督检查，重点检查用水户的用水计划与定额执行情况，将检查结果作为最严格水资源管理制度考核依据，倒逼用水户开展节水改造。
合同节水管理发展现状
截至2023年底，全国在公共机构、工业、农业节水灌溉、供水管网漏损治理、公共建筑、水环境治理、园林绿化、服务业等领域共实施744项合同节水管理项目（投资额规模以上），吸引445家节水服务企业参与实施合同节水管理项目，撬动社会资本超过88亿元投资合同节水管理项目，节水量达4.64亿m³/a，平均节水率约为20.85%，社会效益和生态环境效益明显。通过推动合同节水管理，既实现了节水减排目标，又培育壮大了一批节水服务企业，促进了节水产业发展，发展了绿色经济，是践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和“绿水青山就是金山银山”理论的生动案例。
♦ 合同节水管理项目数量逐年增长
2014—2018年，全国实施合同节水管理项目数量逐年稳步增长，年均增长率在50%左右；从2018年开始，实施合同节水管理项目的数量迅速增加，其中2019年、2021年增长率均超过100%；2023年，在《若干措施》出台和最严格水资源管理制度考核的双重作用影响下，实施合同节水管理项目突破200项大关，达到281项，同比增长69.28%。
2014—2023年全国实施合同节水管理项目（规模以上）数量
2015—2016年，每年仅有8个省份实施合同节水管理项目；从2017年开始，实施合同节水管理项目的省份数量快速增长，随着合同节水管理被纳入最严格水资源管理制度考核，2022—2023年，每年有29个省份及新疆生产建设兵团实施合同节水管理项目，其中上海、江苏、江西、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西等9个省（直辖市）连续6年均推动实施合同节水管理项目。
合同节水管理项目（规模以上）实施年度省份统计
截至2023年底，实施规模以上合同节水管理项目数量最多的3个省份为：江苏（68项）、江西（56项）、山东（52项）；另有8个省份的合同节水管理项目数量超过平均值，分别是：上海（48项）、陕西（42项）、四川（39项）、贵州（38项）、浙江（38项）、云南（34项）、河北（28项）、湖北（27项），上述11个省份的项目数量占项目总数的63%。
各地合同节水管理项目（规模以上）数量
从项目实施的地区分布来看，经济发达省份城市化进程较快，水资源需求量大，对水资源的管理需求更紧迫，同时，水价相对调整到位，节水市场较活跃，出台了一些激励政策，推动力度较大；黑龙江、吉林、宁夏、青海、山西、新疆生产建设兵团、西藏等地区实施合同节水管理项目较少，主要原因是整体经济欠发达，资金投入有限，科技水平相对落后，缺乏专业技术人才和队伍，难以支撑大规模的合同节水管理项目实施。
♦ 合同节水管理实施领域不断拓展
“十三五”以前，合同节水管理项目仅在农业节水灌溉、公共机构和水环境治理3个领域内实施；“十三五”以来各地积极探索、不断创新，截至2023年底，全国744个合同节水管理项目已涵盖工业、农业和供水管网漏损治理等多个领域。公共机构合同节水管理项目有484项（其中高校310项），工业118项，农业节水灌溉72项，供水管网漏损治理38项，公共建筑14项，水环境治理10项，园林绿化4项，服务业4项。
不同领域合同节水管理项目（规模以上）数量及投资额
公共机构合同节水管理项目占比达到65.05%，主要原因：一是水利部实施节水攻坚战，将高校合同节水管理作为重点突破，各地贯彻落实成效突出；二是高校一般分布在城市，水价调整相对到位，用水量较为集中，节水技术相对单一，实施周期较短，节水成效明显。
♦ 合同节水管理模式不断创新
统计表明，公共机构的项目因节水潜力较大、水价调整到位、工期相对较短等，选择节水效益分享模式较多；农业节水灌溉领域的项目由于投资额大、水价低、成本回收期长，节水服务企业承担风险较高，一般选择节水效果保证型。由此可见，不同的合作模式是根据项目投资额、节水率、节水效益等实际情况，由用水户与节水服务企业博弈后的选择。近年来涌现出的“合同节水+水权交易”“资源置换型”“节水效益分享型+节水效果保证型”等创新模式，不仅能激发节水服务企业参与合同节水管理项目的积极性，而且能保障用水户和节水服务企业的双方权益。
不同领域合同节水管理项目（规模以上）投资额、模式、节水率
♦ 培育壮大了一批节水服务企业
据不完全统计，共有445家节水服务企业参与实施了上述合同节水管理项目，其中民营企业369家、国有企业32家、外资企业2家、其他类型17家。上市公司12家，包括大禹节水集团股份有限公司、钱江水利开发股份有限公司、河北润农节水科技股份有限公司、常州常工电子科技股份有限公司、同方德诚（山东）科技股份公司、安徽美自然环境科技有限公司、贵州杰源水务管理技术科技有限公司等。通过实施合同节水管理项目，发挥节水市场机制作用，节水服务企业取得合理收益，有力促进了节水产业发展。
合同节水管理发展趋势
合同节水管理作为推动节约用水的创新模式运用，解决了长期以来依靠政府投资抓节水、市场缺位的问题，找到了节水工作中“两手发力”的关键所在。今后合同节水管理将成为发展新质生产力和节水产业、推动经济社会发展全面绿色转型的有力抓手。
♦ 项目数量和投资规模加快增长
从领域来看，公共机构领域的典型案例为带动全社会借助合同节水管理模式开展节水行动起到了示范引领作用，节水服务企业在开展公共机构合同节水管理项目中积攒了成熟的经验，为在公共机构、工业、农业节水灌溉、供水管网漏损治理、公共建筑、水环境治理、园林绿化、服务业等领域开展合同节水管理项目提供了实施路径，合同节水管理将成为重点领域、重点行业用水户实施节水改造的重要方式之一。从区域来看，江苏、江西、山东、上海、陕西等地规模以上合同节水管理项目实施数量较多，培育的节水服务企业数量也较多，可为华东、东南、华北、西北及其他区域提供经验借鉴，助力节水产业集群式发展。从项目需求来看，现有的项目多为用水户与节水服务企业点对点对接，项目普遍小而散，探索开展行业性、区域性、集团化的合同节水管理，充分整合资源和发展优势，实施全域合同节水管理，是当前及未来合同节水管理的重要发展方向。
♦ 配套技术和金融支持持续加强
在科技创新的引领和支撑下，节水技术和管理水平将进一步提升，在线监测计量设施、用水信息化管理平台得到全面普及和广泛应用，用水节水管理的智能化、精细化水平不断提高。通过遴选发布国家成熟适用的节水技术和鼓励的工业节水工艺、技术和装备，支持用水单位、节水服务企业等优先采购使用纳入国家相关推广和指导目录、水效等级高及通过节水认证的节水产品、技术和装备，优先在重点领域制修定合同节水管理团体标准和技术标准，使标准的基础性和引领性作用进一步增强。同时，持续加强合同节水管理项目资金支持，可通过财政资金、税收优惠、发行绿色债券募资、金融机构开展绿色信贷等多种方式拓展合同节水管理项目融资渠道，“节水贷”等金融服务模式得到全面推广，节水服务企业在合同节水管理项目上的资金保障程度不断提高，节水服务企业的回款额大幅度增加。
♦ 节水服务产业规模逐步壮大
合同节水管理作为一种有效的节水机制，将进一步促进节水产业发展壮大。节水服务市场涵盖农业节水灌溉、工业废水处理、生活节水器具改造、管网漏损控制、污水再生利用、海水淡化、智慧节水等领域，市场需求旺盛，具有巨大的发展潜力和广阔的市场前景，为节水服务企业提供了丰富的商业机会。行业协会、产业联盟等社会组织是政府与企业、企业与市场之间的桥梁和纽带，是第三种资源配置方式。今后水利行业协会、节水产业联盟的作用将更加突出，应通过建立“技术池”“资金池”“项目池”等，定期推广、发布节水服务企业名录，积极组织开展现场推介、技术交流、宣传培训等活动，加快完善节水认证、节水咨询、水平衡测试、节水量评估等第三方节水服务，深化“政产学研用”综合服务交流，以较低的风险实现较大范围的资源调配，形成良性的区域经济联动效应，解决产业发展中受制约的瓶颈问题。
来源：《中国水利》2024年第13期，原标题为《合同节水管理发展现状及趋势分析》
作者：雷晶（水利部综合事业局副局长、高级经济师）、任亮、王崴、张冉
编辑：王盛楠
校对：许晨阳
审核：车小磊
监制：杨勤